Ideas para el diálogo

La participación ciudadana está considerada como un elemento clave en la gestión de emergencias y desastres, ya que fortalece la prevención, la respuesta y la recuperación desde el ámbito comunitario, además de favorecer la corresponsabilidad de los efectos y las consecuencias. No obstante, a pesar de su relevancia, persisten diversas creencias erróneas que distorsionan su significado, limitan su aplicación efectiva y pueden generar desconfianza, subestimar las capacidades comunitarias o promover enfoques sesgados.

Cuando hablamos de participación en materia de emergencias nos encontramos con discursos, prácticas y usos contradictorios. Tanto por parte de las instituciones en sus declaraciones de intenciones y desarrollos normativos, como en el plano académico. Parece algo asumido que la participación de la ciudadanía es esencial para una gestión eficaz de los sistemas de emergencia, pero al mismo tiempo se ha extendido la idea de que no es fácil implementarla o de que su implementación debe ser parcial o sesgada ya que puede mermar la eficacia de los sistemas.

 Entre los discursos y las prácticas se han ido consolidando estereotipos, mitos y prejuicios, que forman parte de lo que Pierre Bourdieu llamaría hábitus, es decir, un sistema de “disposiciones” internas que adquirimos al crecer en un determinado entorno social e institucional y que influyen en cómo vemos el mundo, lo que consideramos “normal” o “posible”. El habitus no solo organiza cómo actuamos individualmente, sino también cómo funcionan las instituciones y los profesionales dentro de ellas, ideas sobre quién sabe y puede aportar algo y quién no, así como establece jerarquías que terminan percibiéndose como naturales o incuestionables.  En los sistemas de emergencia existe un consenso normativo sobre la importancia de la participación ciudadana. Sin embargo, en la práctica, esta participación suele ser limitada, simbólica o inexistente. En el fondo las tensiones entre la urgencia con que se ha de actuar, los distintos actores y disciplinas implicados y los tipos de conocimiento, mantienen activo el hábitus y derivan en los sistemas de emergencia en unos usos caracterizado por:

• jerarquía fuerte

• valoración del conocimiento técnico sobre el conocimiento cotidiano

• dinámicas de urgencia y control como prioridades

• exclusión de actores “no expertos” y debilitamiento de los saberes territoriales y comunitarios

Para explicar esta brecha y lograr salvarla, no basta con activar factores técnicos u organizativos, sino que es necesario analizar los condicionamientos sociales y culturales internalizados.

Estas ideas no suelen percibirse como prejuicios, sino como “sentido común”.  A todos nos resuenan frases del tipo:

• “La ciudadanía no está preparada para intervenir en emergencias”

• “La gente entra en pánico”

• “Los expertos saben, los demás estorban”

Estos mitos, prejuicios y estereotipos funcionan de manera pre-reflexiva (sin pensarlo) de forma que se reproducen los mismos patrones una y otra vez, influyendo en cómo se interpreta el papel de la ciudadanía en las emergencias. Podemos entender que el problema no es únicamente organizativo o técnico, sino también cultural. Las instituciones y los profesionales no deciden conscientemente excluir a la ciudadanía, simplemente actúan según lo que “les sale natural” en situaciones de presión, generando serias lagunas en la gestión de procesos complejos.

Si la participación es tan importante como se reconoce en el plano normativo y académico —porque amplía el conocimiento disponible, fortalece las redes de comunicación, mejora la comprensión de los riesgos y contribuye a construir estructuras comunitarias de respuesta— resulta imprescindible comprender qué factores dificultan su desarrollo efectivo.

Buena parte de estas dificultades tienen relación con una limitada comprensión de la naturaleza sistémica de las emergencias. Los contextos de crisis funcionan a través de múltiples relaciones de interdependencia, retroalimentación y adaptación. Sin embargo, muchos de los estereotipos que persisten sobre la participación ciudadana proceden de modelos mentales lineales que tienden a invisibilizar estas dinámicas. Esta “ceguera sistémica” dificulta reconocer el valor que aportan los distintos actores, saberes y redes presentes en el territorio.

En este artículo identificamos algunas de las frases y estereotipos que se han extendido sobre el tema y que, en el fondo, suponen patologías de comprensión y aplicación relacionadas con los usos de la participación.

Cada vez que escuchamos que las personas participan porque reciben formación, o porque reciben información o porque han podido aportar en determinado momento de un proceso estamos diciendo una parte de la verdad. Si de lo que hablamos es de aprovechar saberes y redes territoriales y comunitarias, además activar procesos de sensibilización y respuesta coordinada, esa fragmentación no sólo no nos sirve, sino que es contraproducente. El peor enemigo de la participación (y de la inteligencia colectiva), no son los modelos verticales de construcción de conocimiento y toma de decisiones, sino la seudoparticipación, es decir, acciones que en el nombre de la participación ciudadana ocultan formas de trabajo predecididas de forma que las personas se sienten utilizadas y se merma la eficacia de los procesos.

En muchas ocasiones las decisiones rápidas han acelerado artificialmente procesos complejos que requieren de la implicación de otros actores y de otras capas de reflexión, para la generación de respuestas, integración de ideas o para la propia implementación y la gestión operativa. En esos casos el problema no es tanto de rapidez como de trabajar en la escala adecuada en cada momento, teniendo en cuenta a los actores adecuados, gestionando las interacciones y generando escenarios correctos. Tal como dice el proverbio africano, y dijo el explorador Shakleton, si quieres ir rápido, donde sea, ve solo, pero si quieres llegar seguro y más lejos, ve acompañado. Todo proceso de participación es contexto-dependiente, es decir, se planifica, desarrolla e implementa según el contexto. En el fondo se trata de metodología y de diseño, y de una cultura integrada de participación que ha de trabajarse en los procesos de prevención y planificación previa, así como en el funcionamiento de los distintos comités o niveles de participación. Los procesos colectivos pueden requerir más tiempo al inicio, y sobre todo no se improvisan, pero generan mayor implicación, conocimiento situado, transferencia directa, receptividad mayor a los mensajes y compromiso, lo que reduce conflictos posteriores y puede hacer que la acción final sea más eficaz

La falsa polaridad en realidad empobrece el debate sobre la inteligencia colectiva y la gestión de saberes y aportaciones en los sistemas. No se trata tanto de vertical jerárquico, u horizontal participativo, sino de cuándo y cómo necesitamos cada conocimiento, cada parte de los actores de los sistemas y cómo vamos a gestionar las intersecciones. Los sistemas de emergencia que mejor funcionan no son los que generan en cascada desde arriba información de una mente especializada, sino las que multiplican el talento, los conocimientos colectivos combinando de forma híbrida los distintos niveles de trabajo. La participación no es buenismo, ni supone horizontalidad simple, y proceso desorganizado, caótico, sin centros de dirección.  La participación requiere de diseño, facilitación y normas claras que permitan aplicar metodología de inteligencia colectiva. No hay participación real sin diseño.

Supone la creación de una falsa tensión entre los expertos y la comunidad. Si algo han demostrado las situaciones de emergencia de los últimos años, especialmente tras la pandemia COVID-19, es que todas las disciplinas, instituciones y comités han visto desbordado su rol y su saber, por el dinamismo y la complejidad de los problemas del mundo de hoy. No es la falta de saber especializado lo que hace que tengan problemas los sistemas de emergencia, sino la incapacidad para articular y hacer dialogar distintos roles y saberes El saber territorial, bien gestionado, es conocimiento situado imprescindible por la cantidad de soluciones y energía que aporta, así como porque la porosidad de los mensajes institucionales depende directamente de los niveles de activación de los actores que lo generan y los códigos y canales con los que se produce.

La participación ciudadana da coherencia y continuidad a la gestión local del riesgo. Cuando la sociedad civil participa activamente, las acciones dejan de ser respuestas aisladas y se convierten en un proceso sostenido que fortalece a las organizaciones comunitarias y refuerza una red de apoyo más sólida y resiliente.

Una ciudadanía formada y activa constituye una capa adicional de protección, reduciendo vulnerabilidades y mejorando la preparación ante futuras emergencias.  Se subestima la diversidad de perfiles. En realidad, existe un amplio capital humano especializado: personal con experiencia, que puede aportar valor significativo si se integra adecuadamente.

Además de mejorar la calidad de la información disponible y ampliar las capacidades de respuesta, la participación fortalece la legitimidad social de las decisiones adoptadas. En contextos de incertidumbre, la confianza ciudadana no depende únicamente de la competencia técnica de las instituciones, sino también de la percepción de que los distintos actores han sido escuchados e incorporados al proceso. 

Esta es una expresión que se ha utilizado en las últimas crisis. en gran medida por la desconfianza generada por los conflictos latentes o visibles entre las instituciones implicadas y por la percepción de lentitud en determinadas respuestas públicas . Las imágenes épicas de la gente trabajando y ofreciéndose como voluntarios ocultan las distintas capas de organización, diseño, diálogo que hacen que esto sea realmente posible. La falta de narrativas institucionales creíbles y el olvido de la importancia definitiva de las narrativas comunitarias y territoriales, pone sobre la mesa frases irreales como que “ayudar siempre es bueno” que ignoran los efectos secundarios de este tipo de voluntarismos. Se trata de gestionar bien los procesos.  Aunque las personas se lancen a la calle, no hay posibilidad de abordar y producir soluciones desde el voluntarismo no organizado.

Aunque la solidaridad es fundamental, el voluntariado espontáneo sin coordinación podría generar nuevos y graves riesgos motivados por la falta de formación, la exposición ante situaciones de inseguridad personal y la descoordinación. Un voluntariado formado y/o cualificado permitiría dar una respuesta organizada y evitaría duplicidades en las respuestas.

Aunque pueden surgir iniciativas espontáneas, la participación efectiva tiende a generar redes, comunidades y estructuras organizadas. Estas redes fortalecen la cohesión social, crean vínculos duraderos y mejoran la capacidad colectiva de respuesta ante futuras emergencias.

Este es uno de los grandes mitos que más ha calado. En realidad, cuando se dan las condiciones para la colaboración y la participación, las personas participan y más aún cuando se trata de formar parte de la solución de problemas colectivos y comunitarios. Esas condiciones tienen un punto de partida imprescindible: las personas participan cuando se crea un campo social e institucional de confianza. Existe un triángulo de la participación en que se recogen los tres verbos que forman las condiciones básicas de la participación. En el fondo, la patología de la apatía esconde el déficit de algunos de los tres indicadores del proceso:

• Querer. Las personas participan cuando tienen motivaciones, intereses etc.

• Saber. Las personas participan cuando tienen conocimientos para aportar y participar, cuando tienen información clara del proceso y del valor que aportan y del que el mismo les aporta.

• Poder. Las personas participan cuando tienen las herramientas y cauces adecuados que les permite participar. 

Este estereotipo parte de una visión reduccionista de los comportamientos sociales en situaciones de crisis. Es cierto que en cualquier emergencia pueden aparecer rumores, conflictos de intereses o conductas oportunistas, pero convertir estos fenómenos en la explicación dominante supone ignorar la enorme diversidad de respuestas ciudadanas que emergen en estos contextos.

La investigación sobre desastres muestra que, en la mayoría de las situaciones, predominan las conductas de cooperación, ayuda mutua y búsqueda colectiva de soluciones. Las personas tienden a organizarse, compartir recursos, intercambiar información y crear mecanismos espontáneos de apoyo mutuo. Lo excepcional suele recibir más atención que lo habitual, y por ello los comportamientos conflictivos acaban ocupando un espacio desproporcionado en el imaginario colectivo.

Las quejas ciudadanas tampoco deben interpretarse automáticamente como una expresión de egoísmo o desafección. Con frecuencia constituyen indicadores tempranos de necesidades no cubiertas, vulnerabilidades invisibilizadas o fallos de coordinación institucional. Escucharlas adecuadamente permite convertirlas en información útil para la toma de decisiones.

Desde una perspectiva sistémica, los rumores y los bulos no son únicamente un problema de comportamiento individual. Su proliferación suele estar relacionada con déficits de información, incertidumbre, pérdida de confianza institucional o ausencia de canales de comunicación bidireccional. La ceguera sistémica aparece cuando se atribuye el problema exclusivamente a quienes difunden la información y no a las condiciones del sistema que favorecen su circulación.

La respuesta no consiste en excluir a la ciudadanía de los procesos de información y comunicación, sino precisamente en incorporarla a mecanismos de verificación, escucha activa y construcción colectiva de confianza. La participación bien diseñada convierte a la ciudadanía en parte de la solución frente a la desinformación y no en una fuente inevitable de problemas.

Pocas ideas han influido tanto en la cultura de la gestión de emergencias como la imagen de una población irracional dominada por el pánico. Sin embargo, décadas de investigación sobre comportamiento colectivo en desastres han demostrado que el denominado “pánico masivo” es mucho menos frecuente de lo que sugieren los relatos mediáticos y ciertas representaciones culturales.

Autores como Enrico Quarantelli han documentado que, en la mayoría de las emergencias, las personas intentan comprender la situación, proteger a sus allegados, colaborar con otros y actuar de manera razonada con la información disponible. Lo que desde una mirada externa puede interpretarse como desorden suele responder a procesos de adaptación colectiva bajo condiciones extremas de incertidumbre. 

La persistencia de este mito ha contribuido históricamente a justificar modelos paternalistas de comunicación, donde la ciudadanía es tratada como receptora pasiva de instrucciones y no como un actor capaz de interpretar, decidir y colaborar. El resultado suele ser paradójico: cuanto menor es la confianza institucional en la ciudadanía, más difícil resulta construir la confianza de la ciudadanía hacia las instituciones.

El problema no radica en una supuesta irracionalidad social, sino en la calidad de las relaciones, la información disponible y los mecanismos de coordinación existentes. La ceguera sistémica consiste aquí en atribuir los problemas a los individuos y no a las dinámicas relacionales que condicionan sus decisiones.

La cuestión central no es controlar a la ciudadanía, sino construir condiciones que permitan compartir información, capacidades y responsabilidades de forma efectiva. La confianza no es un recurso secundario en las emergencias: es una infraestructura crítica del sistema.

Este planteamiento identifica la participación exclusivamente con la movilización extraordinaria que se produce durante una crisis visible. Sin embargo, la verdadera fortaleza comunitaria se construye mucho antes de que ocurra la emergencia y continúa mucho después de que desaparezcan los focos mediáticos.

La participación no surge de forma espontánea como una reacción puntual, sino que es el resultado de vínculos previos, confianza acumulada, experiencias compartidas y espacios estables de colaboración. Las comunidades que mejor responden ante situaciones críticas suelen ser aquellas que ya disponen de redes sociales activas, asociaciones consolidadas, liderazgos reconocidos y mecanismos habituales de cooperación.

La atención pública suele concentrarse en los momentos de emergencia aguda porque son los más visibles. Sin embargo, desde la lógica de los sistemas complejos, la capacidad de respuesta depende en gran medida de procesos previos de preparación, aprendizaje, organización y construcción de capital social. Cuando estos elementos existen, la movilización durante la crisis resulta más rápida, más coordinada y más eficaz.

Reducir la participación al momento de la catástrofe impide comprender que la ciudadanía puede aportar valor en todo el ciclo de gestión del riesgo: identificación de amenazas, análisis de vulnerabilidades, planificación preventiva, sensibilización, formación, preparación, respuesta y recuperación.

La participación no debe entenderse como una reacción emocional excepcional ante acontecimientos dramáticos, sino como una dimensión permanente de la resiliencia comunitaria. Las emergencias no crean comunidades resilientes; ponen a prueba las que ya existen.

Este mito surge frecuentemente como reacción a discursos que, en ocasiones, han utilizado la participación ciudadana para justificar la insuficiencia de recursos públicos o el desplazamiento de determinadas obligaciones institucionales. Sin embargo, reconocer el papel de la ciudadanía no implica trasladarle responsabilidades que corresponden a las administraciones.

La gestión de emergencias exige distinguir claramente entre responsabilidades, competencias y capacidades. Las administraciones públicas mantienen obligaciones irrenunciables que no pueden ser delegadas ni sustituidas por la acción voluntaria de la ciudadanía.

Al mismo tiempo, la corresponsabilidad exige reconocer que la reducción del riesgo y la construcción de resiliencia son procesos compartidos. Las administraciones mantienen competencias y obligaciones irrenunciables, mientras que la ciudadanía, las organizaciones sociales, el tejido asociativo y los actores comunitarios aportan capacidades complementarias que fortalecen el conjunto del sistema. Los sistemas más resilientes son aquellos que combinan instituciones sólidas con comunidades activas, organizadas y capacitadas.

Por ello, resulta especialmente importante diferenciar conceptos que a menudo se confunden. La participación implica contribuir a los procesos de análisis, deliberación, prevención, preparación y respuesta. La corresponsabilidad supone reconocer que la gestión del riesgo es una tarea compartida por múltiples actores, cada uno desde su función específica. La sustitución de funciones públicas, en cambio, implica trasladar obligaciones institucionales a la ciudadanía, algo incompatible con una gestión democrática y eficaz de las emergencias.

La participación ciudadana no pretende reemplazar a las administraciones, sino fortalecer la capacidad colectiva del sistema. El objetivo no es que la ciudadanía haga el trabajo de las instituciones, sino que instituciones y ciudadanía trabajen conjuntamente desde responsabilidades diferenciadas y complementarias.

Los diez elementos analizados no constituyen simples errores de interpretación aislados. Forman parte de una misma matriz cultural profundamente arraigada en muchos sistemas de emergencia. Aunque adopten formas diferentes —la supuesta lentitud de la participación, el miedo al caos, la desconfianza hacia la ciudadanía, la exageración del pánico o la reducción de la participación a momentos excepcionales— todos comparten una misma lógica: la dificultad para reconocer el valor que aportan los conocimientos, capacidades y redes presentes en la sociedad.

En gran medida, estos mitos y estereotipos expresan la persistencia de un hábitus institucional construido alrededor de la jerarquía, la especialización y el control. Estas características son necesarias en numerosos momentos de la gestión de emergencias, pero pueden convertirse en limitaciones cuando impiden reconocer la naturaleza sistémica y relacional de los riesgos contemporáneos. Los desafíos actuales son demasiado complejos para ser comprendidos y gestionados únicamente desde una lógica sectorial o exclusivamente técnica. No se trata de entender la participación como una cuestión ética o normativa ("la gente debe participar"), sino como una cuestión de comprensión sistémica de la emergencia. La participación no es principalmente un valor democrático —aunque también lo sea— sino una condición funcional para que sistemas complejos puedan percibir, interpretar y responder adecuadamente a situaciones de incertidumbre.

La participación ciudadana no debe entenderse como una concesión, una estrategia de legitimación o un recurso complementario que se activa cuando resulta conveniente. Constituye una dimensión estructural de la resiliencia social y de la legitimidad democrática de las decisiones adoptadas en contextos de riesgo e incertidumbre. Allí donde existen comunidades organizadas, redes de confianza, conocimiento situado, canales de comunicación efectivos y espacios de colaboración entre instituciones y ciudadanía, los sistemas muestran una mayor capacidad para anticipar, adaptarse y recuperarse de las crisis.

El reto principal no consiste únicamente en incorporar metodologías participativas o crear nuevos espacios de consulta. Supone también revisar los modelos mentales desde los que interpretamos la relación entre instituciones, conocimiento y ciudadanía. Muchos de los obstáculos para la participación no se encuentran en la falta de normas o herramientas, sino en formas de comprender la gestión de emergencias que siguen reproduciendo separaciones artificiales entre expertos y población, entre decisión y colaboración, entre autoridad y participación.

Superar estas ideas erróneas exige desarrollar una auténtica cultura de la participación capaz de integrar saberes especializados y conocimiento situado, liderazgo y colaboración, coordinación institucional e iniciativa comunitaria. No se trata de sustituir unas formas de actuación por otras, sino de construir sistemas más inteligentes, más adaptativos y capaces de movilizar todos los recursos disponibles cuando la complejidad y la incertidumbre aumentan. La participación no solo amplía las capacidades de respuesta, sino que favorece el aprendizaje colectivo necesario para adaptarse a riesgos cambiantes y contextos cada vez más inciertos.

En última instancia, la cuestión no es si la ciudadanía debe participar en la gestión de emergencias. La cuestión es si los sistemas de emergencia pueden permitirse prescindir de una parte tan importante de la inteligencia colectiva, del conocimiento territorial y de la capacidad de acción que existe en la sociedad.

Autores:

Artillo Pabón, José Ignacio; Jiménez Gamero, M. Ángeles; López Guillén, José Martín; Medrano García, Vicente; Mesa Clares, Inés, Montilla Gómez, Paula. Desvelando Mitos sobre la Participación Ciudadana en Emergencias. © Observatorio Cero. 2026