Ideas para el diálogo

La gestión de las emergencias en el siglo XXI está evolucionando desde un enfoque centrado exclusivamente en las instituciones hacia un modelo más inclusivo, en el que la ciudadanía es considerada un actor corresponsable. En este ámbito de la gestión de desastres, Aledo y Mañas (2018) señalan que se ha producido un giro significativo en el enfoque predominante. Hemos pasado de un modelo tecnocrático, centrado en soluciones técnicas y en la autoridad de los expertos, a una visión que pone el foco en la vulnerabilidad. Este nuevo paradigma apuesta por métodos participativos que permiten incorporar activamente a todos los actores implicados. Según estos autores, este cambio no solo democratiza la toma de decisiones, sino que también mejora la capacidad de abordar la complejidad del riesgo, al priorizar intervenciones orientadas a los colectivos más vulnerables.

Además, frente a fenómenos recientes como incendios forestales, inundaciones (DANA), falta de suministro eléctrico o crisis sanitarias, se ha puesto de manifiesto que la respuesta institucional no es suficiente sin la implicación de la sociedad civil. La ciudadanía no solo se configura como receptora pasiva de medidas de protección, sino como un agente activo y fundamental capaz de prevenir riesgos, colaborar en la respuesta y contribuir a la recuperación tras una catástrofe. La participación ciudadana constituye, también, un derecho democrático (reconocido en las normas y leyes nacionales y autonómicas de nuestro país) y una necesidad estratégica para el refuerzo de la resiliencia colectiva.

La Ley del Sistema Nacional de Protección Civil, en su preámbulo, pone de relieve que el ciudadano no sólo es el destinatario de la acción pública dirigida a prevenir y afrontar las situaciones de emergencia, sino el centro del sistema de protección civil y que le corresponden derechos y deberes específicos que tienen directo encaje en la Constitución. Así se desarrolla en los artículos 5 a 7 quáter.

Recientemente, tras los daños provocados por la DANA de 2024, el Gobierno aprobó el Real Decreto Ley 7/2024, que impulsa medidas urgentes de respuesta, reconstrucción y relanzamiento. Entre sus disposiciones, se modifica el artículo 10 de la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil. Por un lado, se refuerza el compromiso de las Administraciones públicas con la información y sensibilización ciudadana sobre riesgos y emergencias. Por otro, se incorpora un nuevo apartado que establece un plan obligatorio de formación en emergencias para todos los centros educativos no universitarios, coordinado por los Ministerios de Educación e Interior y las comunidades autónomas. Este plan busca fomentar la cultura preventiva y adaptar los contenidos a las características locales de cada centro.

A nivel internacional, el Marco de Acción de Hyogo (MAH) considera una prioridad el centrarse en “mejorar los distintos niveles y métodos de participación significativa de las partes interesadas pertinentes en los niveles apropiados para poder gestionar los recursos, saberes, datos,” (Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres [UNISDR], 2015, pág. 6).

Dando un paso más concreto, el Marco de Sendai (SFDRR) establece que la Reducción del Riesgo de Desastres requiere “un compromiso y una asociación de toda la sociedad, empoderamiento y participación inclusiva, accesible y no discriminatoria, prestando especial atención a las personas desproporcionadamente afectadas por los desastres, especialmente los más vulnerables” (Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres [UNISDR], 2015, pág. 8).

Tras las recientes grandes emergencias, (DANA, caída total del sistema eléctrico nacional y grandes incendios forestales) en el que la ciudadanía ha tenido un singular protagonismo y significación (más allá del pretendido aforismo de “el pueblo salva al pueblo”). Es oportuno y necesario hacer un análisis que lejos de simplificaciones o malinterpretaciones, nos lleve a situar la importancia de la participación ciudadana. La participación ciudadana no puede plantearse como sustituto de la acción pública, sino como complemento integrado en un marco de confianza y corresponsabilidad.

Este papel de la ciudadanía como elemento activo y copartícipe en el desarrollo de la gestión de las emergencias es un derecho y una necesidad, si realmente queremos avanzar en modelos democráticos y eficaces (reconocido en las normas y leyes nacionales y autonómicas de nuestro país).

Situar a la ciudadanía como confrontación con los servicios públicos o como baluarte del fracaso de las instituciones, no es avanzar en la coparticipación activa.

En la literatura especializada acerca del funcionamiento de las emergencias y de los sistemas de alerta, se distinguen dos eslabones críticos: la llamada 'primera milla', relativa a la generación técnica de la alerta (monitoreo, modelado, pronóstico y validación), y la 'última milla', que concierne a la comunicación efectiva, comprensión y acción oportuna por parte de las comunidades receptoras. (Basher, R.et al Health in the antropocene). Existe una polarización en el discurso y en las prácticas acerca de los modelos basados en ambos extremos del sistema, sin tener en cuenta que hablamos de un sistema y que, por tanto, los dos enfoques son interdependientes y determinan la capacidad real de un SAT para salvar vidas.

En ambos modelos se utiliza la idea de participación, aunque de forma distinta, ya que se refieren a distintos momentos de la llamada escalera de la participación. Mientras en la primera milla se entiende la participación atendiendo a las escalas puramente contributivas, de receptividad de mensajes y de respuesta ordenada, en la última milla se entiende como co-creación, aportación e innovación abierta.

En ambas se usa el concepto de forma fragmentada, desarrollando una de las patologías de la participación: tomar la parte por el todo. Tanto si se trabaja desde la concepción de primera milla como la de última milla, se pierde la referencia de la idea de sistema, y se mantiene la concepción tradicional de los sistemas de alerta temprana (SAT) que los concibe como una cadena lineal.  Este camino unidireccional se denomina también modelo de “extremo a extremo” (Basher, 2006): en un caso -primera milla- no involucra directamente a los usuarios de los contextos de emergencia generando déficits sociales de comprensión, confianza, gestión de conocimiento emergente y situado. Y en el otro, última milla- genera tensiones y dudas acerca de la articulación de redes y actores, la escalabilidad e integración de saberes, la interoperabilidad de datos y la sostenibilidad.  

Uno de los aprendizajes que nos dejan los distintos casos de emergencia que estamos viviendo en contextos diferentes, es que la participación no puede entenderse como acciones aisladas en momentos puntuales. Si queremos responder al desafío de la complejidad y a la idea de sistema, que es todo contexto de emergencia y de alertas, la participación ha de entenderse como un proceso complejo y dinámico que se despliega en niveles de implicación, diversidad de saberes, escalas de alcance y grados de poder compartido, en todas las fases del sistema de emergencias. Una participación genuina no se limita a la consulta primer peldaño de la escalera de la participación (Arnstein Sherry, R, A Ladder of citizen participation), o no sólo redistribuye poder, sino que, a través del diseño, promueve la gestión colaborativa del conocimiento y la generación de inteligencia colectiva situada. Esto desbloquea el déficit de confianza y comprensión y multiplica la inteligencia social, generando soluciones más ricas que las de cualquier individuo o institución por separado.

En resumen, todo ello exige:

• Establecer marcos colaborativos basados en la confianza mutua.

• Diseñar los procesos participativos adaptándolos a cada contexto y a cada momento, más allá de acciones improvisadas y a posteriori.

• Utilizar metodologías y herramientas propias de los procesos de articulación, aportación y construcción colectiva de conocimientos.

• Establecer en todas las fases espacios que permitan avanzar en el principio de intencionalidad compartida.

• Reconocer a la ciudadanía como socio estratégico de las instituciones, mapeando actores, niveles y redes.

• Integrar la coparticipación, desde la anticipación, en todas las fases de la emergencia, no solo en la respuesta inmediata.

La incorporación de la ciudadanía se debe incardinar desde la anticipación, con el establecimiento de modelos abiertos a la participación en el conocimiento y en la toma de decisiones. No es una incorporación improvisada y a posterior.

Supone un análisis de amplia perspectiva que atienda a diversas dimensiones, tales como:

• Información y comunicación

• Capacitación y formación

• Planificación y toma de decisiones

• Respuesta e intervención

• Recuperación y memoria social

Es imprescindible que la comunicación y la información se caractericen por la claridad, la accesibilidad y el respeto a la diversidad, de manera que todas las personas conozcan, comprendan y asuman los riesgos existentes, las medidas de prevención y los procedimientos de actuación. Solo así, sería posible garantizar una protección civil inclusiva y equitativa, que atienda a toda la población sin exclusiones.

Asimismo, la comunicación en situaciones de emergencia no debe limitarse a la transmisión unilateral de información, sino concebirse como un espacio de intercambio y participación, capaz de recoger las percepciones, inquietudes y aportaciones de la ciudadanía. De este modo, pasa a ser tanto instrumento de información como de implicación, integrando a la población en las etapas de prevención y preparación, respuesta y recuperación frente a una crisis.

La Dirección General de Protección Civil y Emergencias dentro del marco del Sistema Nacional de Protección Civil y en colaboración con las Comunidades Autónomas han realizado un programa de ensayos/simulacros de la herramienta Es-Alert con el objetivo de comprobar su funcionamiento y que la ciudadanía se familiarice con este sistema de aviso a la población en caso de emergencia.

La Norma Básica de Protección Civil (Real Decreto 524/2023, de 20 de junio), indica que la educación y la información pública son componentes esenciales de la gestión del riesgo, porque contribuyen a reducir la vulnerabilidad y a fortalecer la capacidad de respuesta de la población.

Además, la Estrategia Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres (2021) y el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres (2015-2030) subrayan que la educación y la formación en autoprotección son herramientas clave para empoderar a las comunidades, garantizando que las personas conozcan cómo actuar antes, durante y después de una emergencia. De este modo, se fomenta la autonomía, se mejora la coordinación con los servicios de emergencia y se refuerza la resiliencia colectiva frente a los impactos de los desastres.

La educación para la autoprotección constituye uno de los pilares fundamentales en la construcción de una sociedad resiliente ante emergencias y catástrofes. A través de la formación y la sensibilización, la ciudadanía adquiere los conocimientos, habilidades y actitudes necesarias para identificar los riesgos de su entorno, prevenirlos y actuar adecuadamente en caso de desastre. La educación, en este sentido, no solo transmite información, sino que promueve una cultura preventiva y solidaria, basada en la responsabilidad compartida y la cooperación.

La capacitación de la población debe llegar a la mayor cantidad de personas posible, para lo que además de integrarse en el sistema educativo, deberá contarse con la colaboración de las asociaciones vecinales, de mayores, etc...

Desde la infancia hasta la edad adulta, la educación en autoprotección debería integrarse en todos los niveles del sistema educativo y en la formación de las comunidades, fomentando comportamientos seguros y la comprensión de los protocolos de actuación.

En este sentido, para que la ciudadanía que está fuera del sistema educativo adquiera esta cultura preventiva y de autoprotección frente a los riesgos a los que están expuestos, habría que implementar, a través de las Administraciones locales (ayuntamientos, diputaciones, cabildos), programas de participación ciudadana enfocados a la Gestión Local del Riesgo. Estos programas podrían estar desarrollados e implementados por personas expertas en participación ciudadana y en la gestión del riesgo.

La participación ciudadana en la planificación de emergencias puede aportar un valor añadido a la gestión del riesgo, ya que permite incorporar el conocimiento local, la ciencia ciudadana, las necesidades reales y las capacidades específicas de la comunidad en los planes de actuación. Cuando la población participa en la elaboración e implantación de los planes de emergencia, se genera una mayor comprensión de los riesgos, se fortalecen los lazos de confianza entre ciudadanía e instituciones y se fomenta una cultura preventiva compartida.

De mismo modo, la implicación ciudadana puede contribuir a que los planes sean más realistas, inclusivos y sostenibles, por la integración de perspectivas diversas, sociales, territoriales y culturales; y favorecen la corresponsabilidad en la autoprotección. Tal como reconoce la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de Naciones Unidas (UNDRR), la participación de las comunidades locales puede ser clave para construir resiliencia y garantizar una respuesta más eficaz y equitativa ante emergencias.

Todo ello, se puede hoy aglutinar en el concepto de Ciencia Ciudadana, el cual es definido por el CSIC como “la participación activa de cualquier persona, sin que tenga necesariamente formación científica, en distintas fases del proceso de investigación: desde la observación y recopilación de datos hasta la formulación de hipótesis o la difusión de resultados”.

Los datos generados por la ciudadanía complementan los sistemas institucionales de información, especialmente en municipios pequeños. Esto permitiría mejorar los diagnósticos de vulnerabilidad, adaptar los planes de emergencia y fortalecer los procesos participativos.

La participación ciudadana en la respuesta a las emergencias puede constituirse como un pilar fundamental de la gestión integral del riesgo. La experiencia demuestra que las comunidades informadas, organizadas y comprometidas reaccionan con mayor rapidez y eficacia ante una crisis, reduciendo daños y facilitando la recuperación. La ciudadanía no solo es receptora de ayuda, sino también puede ser un recurso activo capaz de apoyar las labores de primeros auxilios, comunicación, logística, evacuación o atención a colectivos vulnerables, siempre bajo la coordinación de los servicios operativos o los responsables de protección civil.

Fomentar esta implicación requiere formación y capacitación, canales de comunicación claros y estructuras de coordinación local que permitan aprovechar las capacidades existentes en la comunidad. De este modo, la población puede colaborar sin poner en riesgo su seguridad, contribuyendo a una respuesta más ágil, solidaria y adaptada al territorio.

La Estrategia de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR) y el Plan Nacional de Gestión de Riesgos en el Patrimonio Cultural (España, 2015) destacan que la implicación ciudadana fortalece la resiliencia colectiva y refuerza la legitimidad de las decisiones adoptadas durante la emergencia. En última instancia, una sociedad que participa activamente en la respuesta no solo podría mitigar los impactos del desastre, sino que colabora en la construcción de la comunidad y aumenta la confianza, bases esenciales para la recuperación posterior.

Tengamos en  cuenta la interesante clasificación que hace Shaskolsky (1969) en Whittaker et al. (2015) de los voluntarios en situación de desastres, en la cual indica que el voluntariado puede adoptar cuatro formas: individual anticipado (personas que actúan por iniciativa propia, como profesionales que prestan ayuda), organizacional anticipado (miembros habituales de entidades como la Cruz Roja/ Protección Civil), individual espontáneo (ciudadanos que colaboran sin estar vinculados a organizaciones, especialmente en las primeras fases), y organizacional espontáneo (personas que se integran en una organización tras la emergencia, ya sea existente, creada ad hoc o informal).

El panorama actual en nuestro país de la participación ciudadana en la respuesta a las emergencias se constituye fundamentalmente en las agrupaciones de voluntariado de protección civil locales existentes en todas las comunidades autónomas y en la colaboración ciudadana espontanea surgida tras los eventos catastróficos acaecidos en los últimos años.

No obstante, numerosos estudios señalan que el voluntariado espontáneo, personas que quieren ayudar sin haber sido convocadas previamente, presenta importantes riesgos si no se coordina adecuadamente: falta de formación, seguridad, responsabilidad legal y problemas de eficiencia, circunstancias que hemos podido comprobar recientemente en nuestro país.

En este sentido, es importante señalar que el voluntariado cualificado permite responder de forma más organizada y coordinada, evitar duplicidades, mejorar la comunicación con la comunidad y liberar al personal profesional para que se concentre en tareas críticas. Cuando se trate de un voluntariado experto o especialista puede ejercer asesoramiento y convertirse en una buena herramienta para la toma de decisiones.

La participación ciudadana en la gestión de emergencias no se limita únicamente a las fases de prevención o respuesta inmediata. Tras una emergencia, las poblaciones afectadas no solo enfrentan la pérdida de bienes materiales, sino también la ruptura de vínculos, identidades y significados asociados a su entorno. En este contexto, la recuperación no puede entenderse como una mera restitución física, sino como un proceso social en el que las personas recuperan su sentido de pertenencia, su capacidad de acción y su voz en la reconstrucción del futuro (UNDRR, 2015).

En la etapa de recuperación, el papel de la ciudadanía adquiere una dimensión profundamente humana y social, vinculada a la reconstrucción del tejido comunitario y a la preservación de la memoria colectiva del suceso.

La memoria social desempeña un papel esencial en este proceso. Registrar, compartir y conservar los testimonios, experiencias y aprendizajes derivados de una emergencia fortalece la resiliencia colectiva y permite reconocer tanto el dolor como la capacidad de respuesta de la comunidad

• Cuando la comunicación se desarrolla como un proceso abierto y bidireccional se fortalece la gestión del riesgo en los diferentes ámbitos tanto local como autonómico, como con el uso de redes sociales, medios locales, entrevistas, foros comunitarios o sistemas colaborativos de alerta, etc. 

•  Involucrar a la ciudadanía en la planificación no solo mejora la calidad técnica de los planes, sino que fortalece el tejido social y la gobernanza del riesgo, haciendo que las medidas preventivas y de respuesta sean asumidas como un compromiso colectivo

• La educación para la autoprotección no solo puede salvar vidas, sino que transforma la cultura del riesgo en una cultura de la prevención y la colaboración, fortaleciendo la capacidad de las comunidades para afrontar con eficacia los desafíos de un entorno cada vez más complejo y vulnerable.

• La participación ciudadana puede ser un pilar clave en la respuesta a las emergencias, ya que fortalece la resiliencia y mejora la eficacia de la gestión del riesgo. Para que su contribución sea segura y útil, es esencial contar con formación, coordinación y canales de comunicación adecuados. El voluntariado cualificado permite una respuesta más organizada y solidaria, reforzando la confianza comunitaria y la cultura de prevención ante los desastres.

• La recuperación y la memoria social son componentes inseparables de la participación ciudadana en emergencias. Al reconocer el papel activo de las comunidades en estos procesos, no solo se favorece la reconstrucción material, sino también la regeneración emocional, cultural y cívica de los territorios afectados.

1. Trabajar para la definición de canales permanentes de participación ciudadana en la planificación de emergencias, favoreciendo la participación de asociaciones, organismos no gubernamentales, expertos reconocidos, universidades, etc, en los órganos colegiados como comisiones de protección civil locales y autonómicos, e incluso a nivel nacional. (Hay ejemplos en Europa sobre ciencia ciudadana donde expertos y ciudadanía comparten conocimientos. P.ej. El proyecto Flood2Now pretende impulsar el desarrollo de sistemas de previsión y prevención ante inundaciones. Se trabaja junto a las comunidades locales para fortalecer la ciencia ciudadana y fomentar una comunicación más clara y efectiva sobre los riesgos de inundaciones. En este momento hay dos zonas piloto: Navarra, río Arga y Cataluña, río Francolí).

2. Fomentar la creación de observatorios ciudadanos relacionados con riesgos (inundaciones, incendios forestales, riesgo volcánico…) Este tipo de observatorios facilitaría la creación de un entorno colaborativo entre técnicos/as y personas de una misma área geográfica. Sería un espacio donde la prevención y el análisis de riesgos trascienden el ámbito institucional y se transforman en una responsabilidad compartida por toda la comunidad. P. ej. Observatorio Ciudadano de los Desprendimientos de Canarias.

3. Colaborar para fortalecer la educación en autoprotección en emergencias en el sistema educativo y en la formación continua, estableciendo grupos de trabajo con los organismos implicados en la materia tanto de emergencias y protección civil como con el sector educativo.

4. Fomentar la realización de simulacros con la participación de la ciudadanía. La experiencia ha dejado claro que los simulacros y las actividades vivenciales son herramientas muy eficaces para el aprendizaje, ya que permiten aplicar los conocimientos en contextos que simulan situaciones reales. Por ello, incorporarlos de manera periódica y con la participación de la ciudadanía junto con la colaboración de expertos, debería considerarse una acción prioritaria. P.ej. Simulacro Terremoto en Lorca (2017); Simulacro múltiple en los Dólmenes de Antequera (2025); Simulacro Erupción Volcánica Tenerife (2025).

5. Fomentar la creación del voluntariado experto, creando líneas de colaboración con organismos reguladores de sus colectivos, como colegios profesionales o asociaciones técnicas, así como reforzando la colaboración y coordinación de los mismos con   los organismos de protección civil y emergencias y su inclusión en la planificación de emergencias, mediante creación de redes de voluntariado experto.

6. Fomentar foros y mesas de participación ciudadana para identificar vulnerabilidades y medidas de prevención compartidas.

- Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres (UNISDR) (2005). Hyogo Framework for Action 2005-2015.

- Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres (UNISDR) (2015). Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030.

- Naciones Unidas (2015). Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

- Ministerio de Cultura y Deporte (2015). Plan Nacional de Gestión de Riesgos en el Patrimonio Cultural.

- AECID. (2019). La gestión de riesgos de desastres y la resiliencia comunitaria. Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo.

- Cruz Roja Española. (2021). Inclusión y accesibilidad en la gestión de emergencias. CRE.

- Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil. Boletín Oficial del Estado, nº 164, 10 de julio de 2015.

- Ministerio del Interior. (2020). Agrupaciones de voluntarios de protección civil en España. Dirección General de Protección Civil y Emergencias.

- Protección Civil. (2022). ES-Alert: Sistema de Avisos de Emergencia a la Población. Dirección General de Protección Civil y Emergencias.

-Aledo, A., y Mañas-Navarro, J. J. (2018). Participación y gestión de riesgos: Limitaciones y soluciones. http://rua.ua.es/dspace/handle/10045/120028ç

- Whittaker, William; McLennan, Blythe; Handmer, John (2015). A review of informal volunteerism in emergencies and disasters: Definition, opportunities and challenges. University of Wollongong. Journal contribution.                                 https://hdl.handle.net/10779/uow.27739617.v1

- Whittaker, J., McLennan, B. & Handmer, J. (2015). A review of informal volunteerism in emergencies and disasters: Definition, opportunities and challenges. International Journal of Disaster Risk Reduction, 13, 358–368.

Autores:

Artillo Pabón, José Ignacio; Jiménez Gamero, M. Ángeles; López Guillén, José Martín; Montilla Gómez, Paula; Muñoz del Olmo, Pablo. La Participación Ciudadana en la Gestión de Emergencias.   © Observatorio Cero.